公安机关对案件侦查结果，如认为需要起诉的，其起诉书须经取得检察长同意，或将案件移送检察署侦查，决定起诉或不起诉。
摘 要：中国是具有宪法典的国家，而没有所谓的不成文宪法。四、宪法惯例不能承受之重当代中国宪法变迁的大背景造成了一种两难困境：一则，我们很难本着一种严格规则主义的视角来看待当代中国的宪法变迁，尤其是‘良性违宪行为，因为很多‘良性违宪行为，恰恰是未来改革的先行试验和发展方向。
所以，寻求对中国宪法实施问题的解释，最紧要的不是去寻找和确认业已存在哪些宪法惯例，而是要去追问和探求是否存在宪法惯例发展的土壤和机制，否则，在宪法典和宪法性法律都无法有效实施的地方，去挖掘那些可疑的宪法惯例、探讨如何促成其向宪法典的转化，就是一个地地道道的伪问题，害莫大焉。……这三个国家机关的‘最高性质，只能在国家机关的层面上来理解，只能在宪法文本的层面上来理解。因此，中国宪法的类型问题就必须予以正视。[12]特别要指出的是，宪法惯例之为惯例，就是因为它具有宪法文本般的规范性和约束力，而不仅仅是一种实然状态的描述，当论者说出下列差别时，显然就等于承认此等惯例并非真正的宪法惯例：宪法文本主要规定了国家政治生活的应然状态，政治惯例主要描述了国家政治生活的实然状态。正如有学者所总结的那样，宪法惯例只能是指具有‘合宪法性的政治惯例。
[15]因此，有学者便将解决困境的希望寄托在宪法惯例那里：由于全面修改现行宪法的条件远未成熟，且频繁地修宪必然会付出高昂的代价，因此，必须充分发挥宪法惯例这一灵活的方式在宪法实施、发展中的功能。宪法惯例的主要作用是搞活宪法（龚祥瑞先生语），而不是搞乱甚至搞掉宪法。在申请机关造假的情形下，在审批机关收到报批材料后，如果拟被征收人被告知有权就征收事宜发表意见，对于申请机关操纵事实的做法，拟被征收人就能够提出异议或抗辩。
〔[57]〕无论是初审还是复核性审查，根据《建设用地审查报批管理办法》第12条第2款规定，负责审查的机关内部均实行内部会审制度。为了使土地征收方案获批，申请机关自然不会把未履行报批前程序义务的事实展现出来。其宗旨是为了保护整个社会的未来长远发展利益。学界对于如何应对征收审环节无论是否引入正当程序都可能受到非议的两难处境鲜有论述。
前文已说明征地审批环节存在初审机关、复审机关和最终批准机关的分离，这种层层分工事实上加剧传递信息信号的衰减。〔[34]〕《土地管理法》第45条第3款。
造假的客观存在要求审查机关应当对报批材料进行实质审查，仅对报批材料的形式审查并不能满足核实材料真伪之要求。经过审查后，审批机关只能在批准征收或不予批准中作出选择。同意集体农用地转为城市建设用地的批准决定指向申请机关且不会直接导致土地权属发生变化。〔[39]〕批准征收的决定实质上已直接面向相对人，直接产生影响相对人权益的法律效果，因此其具有具体行政行为的特性。
〔[17]〕从本案中至少可以发现以下几点事实：第一，申请机关篡改了征收土地的地类，将基本农田谎报为未利用地。第三，被征收土地上需要安置人员的安置途径是否切实可行。〔[56]〕这种情形下，法定审批机关已经授权国土资源主管部门作出是否批准的初步意见，提出批准征地的，报法定审批机关审核同意。变革方案提出建立在将征收决定权下放至县级政府的基础之上。
为免讨论流于理论推导而忽略现实，下文以对一则具有典型性的申请机关通过提供伪造报批材料获得审批的真实案例的分析，引出征收审批引入正当程序对于审批机关作出准确决定之工具价值。四、征收审批引入正当程序现实呼唤：一种程序工具理性的分析上一部分从征收审批面向相对人和当事人两个维度，分析了批准征收决定的行政行为属性以及征收审批对财产权利归属进行裁决的功能属性。
剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已。但这样事前预防策略实际上又回到与征收审批类似的设计之上。
〔[26]〕显然，听证程序至多为拟被征收人提供就征收的细节问题，如地类、数量是否准确、补偿或安置是否合理等问题发表意见的机会，并要求县级政府必要考虑拟被征收人提出的合理意见。〔[49]〕前引〔46〕，Fuller文。据此可推知，一旦审批机关批准征收国家征收土地的决定即作成。〔[18]〕参见[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1995年版，第97-98页。第三，征收审批所包含事实认定和作出权威决定两个环节，具有依法决定的特征。〔[36]〕而土地征收审批机关的权限则是以拟征收土地的种类和数量为依据在国务院和省级政府之间划分。
例如我国《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第2条第4款，《物权法》第42条第1款均作了这样的规定。第二，被征收土地的补偿标准是否符合法律、法规的规定。
如果要进一步解决可验证性问题仍需采取听证式审查，使申请机关和拟被征收人双方对提交的证据材料进行质证和辩论。这种方案中包含正当程序为拟被征收人提供进入决定过程的机会，而至于拟被征收人所具有的抗辩权武器究竟是一种实体否决权，还是程序上提出异议的权利，这种方案并未言明。
国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）进一步明确和细化以上内容：……在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。以上规定需要立法加以确认，但忽略这些规范、否认我国土地征收程序缺乏正当性并不符合事实。
土地征收审批以裁决方式防止不符合条件的征地申请获批，审批机关应为土地权利可能受裁决不利影响的拟被征收人提供参与机会，方符合最低限度的程序公正。尤其是在土地征收领域，对土地征收决定的否决不同于否定常规的具体行政行为。再次，本案中审批机关显然未对拟征收土地的界址、地类、面积是否清楚进行有效审查，导致不符合条件的征收申请获批。〔[54]〕本案中，申请机关未履行报批前的程序义务，而是通过伪造征地调查表表明已经履行土地调查现状确认程序。
〔[12]〕参见邹爱华：《完善土地征收审批制度的基本思路与具体对策》，《国家行政学院学报》2011年第2期。如何改革现有审批体制——使其既能在一定程度提高审批效率，又可容纳正当法律程序仍需进一步探究。
或者没有组织听证，制作某些村民代表听证的材料或伪造村民听证的记录，且均获得审批机关批准征地的情形也常有发生。富勒对裁决的分析基于这样一个命题：裁决的基础是利益受影响的各方得以提出有利于自己的证据和合理观点，〔[49]〕在其的眼中，没有参与则无裁决。
前两种情形中批准转用的决定可直接导致土地的性质发生变化、使用权发生转移。更为荒诞的是，当地国土资源主管部门出具的征地调查表的签名全都是一人的笔迹，被调查人签名中，有4名村民其实早已死亡，有的死亡时间已达7年之久。
〔[60]〕 除非伪造的报批材料存在明显的瑕疵或表明的事实明显不合理，才有可能引起审批机关的注意。如其提出异议，要求举行听证，县级政府不召开听证会的，其作出的征收决定无效。而后者涉及规划之外的土地，难以在事先确定用地指标。〔[5]〕刘向民：《中美征收制度重要问题之比较》，《中国法学》2007年第6期。
征地公告后，作为具体行政行为的土地征收行为业已完成。〔[55]〕这种情形下，批准征地的批复仍由法定的审批机关作出。
〔[23]〕《土地管理法实施条例》第20条。根据《土地管理法》第45条的规定，土地征收审批的权限以拟征收土地的种类和数量为依据在国务院和省级政府之间划分：征收基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷，其他土地超过七十公顷的由国务院批准。
……国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。〔[2]〕补偿争议裁决不是必经的环节，只有对补偿标准有争议的，才需要进行裁决。
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